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增量配電網企業供電服務的問題與法律建議

       增量配電網業務是當下電力改革的熱點與重點,增量配電網企業如何更好進行供電服務、解決供電服務中出現的問題,是促進增量配電網企業長久發展的動力。而增量配電網企業的不斷發展不僅會豐富當下的電力市場,還將會倒逼存量配電網服務的提升,從而促進整個電力行業的不斷發展。

(來源:微信公眾號“電力法律人茶座” ID:dlflrcz 作者:李英,王淼)

        2015年3月《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發[2015]9號)文件(以下簡稱《若干意見》)及其配套文件中明確提出,“逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務,鼓勵以混合所有制方式發展配電業務”,增量配電網業務進入了公眾的視線。隨即,在2016年10月,國家發改委和國家能源局發布了《有序放開配電網業務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)確定了相關增量配電的原則和框架問題,但對增量配電網并沒有劃定一個明確的范圍。對于增量配電網的界定,大多出現在各省、市關于增量配電業務的試點方案中??v觀山西、貴州、福建、北京等省、市規劃方案中的界定,增量配電網業務主要包括兩個部分,其一為規劃要求的供電范圍清晰、符合相關技術要求的新增配電網;其二為歷史形成的,在各個省網公司以外的存量配電資產。

       相關文件的發布,標志著社會資本允許加入到配電市場中來,也預兆著增量配電網業務的興起。鼓勵資本設立企業加入到建設、運營增量配電網業務,將會在極大程度上促進配電市場的競爭。2018年6月25日,國家發改委和國家能源局公布了第三批增量配電網業務的試點名單,至此增量配電業務試點達到了320家,而第四批增量配電業務的申報正在進行中。在增量配電網業務的不斷發展中,增量配電網企業服務的問題突出起來。在這一新事物的背景下,增量配電網企業如何發揮其作用,更好為其用戶提供供電服務是不可忽視的問題。

       2018年12月25日,江蘇省發布《江蘇增量配電網企業供電服務規范(試行)》(以下簡稱《規范(試行)》),該規范由總則、基本要求、服務要求以及監管措施四章組成,共計38條。作為全國首個關于增量配電網企業供電服務的規章,與先前國家或省級政府發布的較為宏觀的文件不同,其對于增量配電網企業進行供電服務的相關內容進行了較為系統的規定,涵蓋了對增量配電網企業的供電質量、供電安全、價格與結算等十個方面的服務要求。

縱觀上述文件和規范不難發現,全國性的法律文件規定得過于原則,大多涉及的是增量配電網業務的建設或總體方向的指導;而規范增量配電網企業提供供電服務的規章制度,國家層面存在空白,僅個別省份出臺了相關規定。在增量配電網改革不斷加深、增量配電網企業不斷興起的過程中,增量配電網企業在供電服務過程中出現的一系列問題值得研究。


增量配電網企業供電服務中出現的問題

      01供電服務依托的相關電力

      法律法規不健全

      增量配電網業務作為電改之中的重點與熱點,受到全國的廣泛關注,各省也在積極申報第四批增量配電網改革試點。國家發改委、國家能源局涉及或專門針對增量配電網發布過很多意見或辦法,例如《若干意見》、《辦法》、《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)以及一系列增量配電業務改革試點的通知。但這其中大多是對于增量配電網業務建設提供的法律支持。

        增量配電網業務由企業進行,其最終的目的在于向用戶提供供電服務,從而對配電市場起到完善的作用。就目前而言,僅江蘇省對于增量配電網企業進行供電服務發布了用于省內的規范。雖然,國家級部門對配電價格等出臺過相關意見,對于整個企業供電服務過程來看,這僅是其中的一個環節,并沒有專門的法律或法規就增量配電網企業供電服務這一整個流程進行系統性、全面性的規定。對于增量配電網企業的準入資格、權利義務、服務要求、監管等方面,不是沒有相關規定,就是規定的過于原則。在增量配電網企業在供電服務的過程,企業缺乏相應的法律法規依據,不利于供電服務的進行,也會對接受供電服務的用戶的權利造成一定的影響。

       02增量配電網配電價格核定困難

       增量配電網配電價格是電價改革這一核心的難點問題,雖然國家發改委發布了《指導意見》,鑒于全國各地的實際情況并不同,這一指導意見并沒有給出具體可以實操的定價方法,僅僅對定價辦法給出了較為原則性的意見。指導意見將定價方法以配電網項目是否以招標方式確定投資主體為標準,區分為兩類。其一,對于以招標方式確定投資主的,采用招標定價法確定配電價格;其二,對于非招標方式確定的,提供了準許收入法、最高限價法和標尺競爭法三種方法供以選擇。

      配電價格作為銷售電價的一部分,無論對于增量配電網企業或是用戶都有很大的影響?!吨笇б庖姟穼⒑硕ㄅ潆妰r格的權力交由省級價格主管部門行使,但對于增量配電網的配電價格核定方法規定過于原則,增量配電網配電價格核定變得較為困難。并且,鑒于配電價格是競標過程中重要的考量因素,采招標定價法確定的配電價格在整個經營期內是否都不得改變?!吨笇б庖姟穬H就企業沒有達到約定標準時,可以相應核減配電價格進行了規定,但是配電價格又會受到其他因素的影響,并不能涵蓋所有情況。對于非招標方式確定投資主體的項目,三種定價方法如何取舍對于省級部門是一項挑戰,并且三種定價方法互相之間是否會造成配電價格的差異,從而影響企業與用戶之間的銷售電價,都是需要面對的問題。

這些配電價格核定的困難情況,也為相關企業提供供電服務造成了一定的困難。

        03增量配電網企業與用戶間

       產權分界點問題

       增量配電網企業在為用戶提供供電服務時,供用電設施不可或缺,設施可能由一方提供,也可能雙方都有提供。在供電服務過程中,難免出現設施出現問題需要維修、看護或是更換的情形,一般來講設施的產權歸屬于哪一方,就由哪一方負責對其進行相應的維護。但在實踐過程中,往往會出現企業與用戶之間維護責任歸屬于誰的糾紛,究其根本,則在于雙方之間對于供用電設施的產權分界點并不明確。

       增量配電網企業不同于原有的存量配電網對于產權分界點劃分,作為配電市場中新興的一部分,增量配電網企業對此并沒有先例或是相關規定可循。因而,在產權分界點不明確的情況下,產權模糊的地帶供用電設施如果出現問題,那么必然會引發雙方間責任的推諉,從而造成供電服務無法照常進行,而由此引發的損失又會在增量配電網企業和用戶之間引發新一輪的矛盾。

       江蘇省出臺的《規范(試行)》對于產權分界點的問題有所提及,在規范第二十一條中規定,增量配電網企業應當將供用電設施產權及維護責任的劃分需要包含在供用電合同內。這就是將產權分界點約定的自由完全交由企業和用戶來決定,但一味將自由約定產權分界點的權利完全交給雙方或一方主導,是對于非居民用戶,例如工廠等用電單位,鑒于工廠等單位有獨立維護相應設施的能力,這種方式是較為合適的,但如果出現約定不明的情況,糾紛也不可避免;對于居民用戶而言,居民用戶對于供用電設施并沒有相應的維護、維修能力,對于產權分界點報以自由約定的態度,很可能造成分界點向用戶一方的設施不能正常利用的情況下,居民用戶陷入困境的情況,這也會在一定程度上不利于增量配電網企業供電服務的發展。


對完善增量配電網企業供電服務

的法律建議

       01完善增量配電網企業供電服務的法律法規

       早在《若干意見》這一文件中,就提出抓緊修訂相關電力法律法規的重要性,電力改革需要立法發揮引導、推動、規范、保障的作用。對于增量配電網業務的改革試點或是建設,目前存在較多的法規和政策傾斜,但要增量配電網企業發揮在供電服務這一層面上的作用,則需要確立相關企業的運營所需遵循的規則。

目前,國家層面或是其他省市對此并沒有法律或法規、政策出臺。增量配電網企業進入市場,進行供電服務是其必然面對的,而完善的法律法規,不僅是對接受供電服務的用戶的保護,也是促進增量配電網企業更好經營與發展的有力支撐。

        鑒于我國各地區內經濟發展、配電市場發展不一致,并不能完全以同一標準對所有問題進行統一的規定,可以就增量配電企業的準入與退出、企業與用戶的權利與義務、供電安全、供用電合同、供電行為、信息公開、政府監管等容易形成統一標準的方面進行整體性、細致的規定;而對于供電質量、服務渠道、供電價格、停限電問題等區域差異較大的問題,僅做原則性、方向性的規定,具體細化則交由省級政府部門根據各地情況出臺相關法規或規章來完成。

       02因地制宜核定配電價格并建立調整機制

       既然需要對增量配電網企業配電價格進行核定,實際而言價格必然需要政府出手進行確定。由于我國地區之間差異較大,對于配電價格影響的因素大小也不相同,核定配電價格事項的責任由省級部門承擔。這就需要省級價格主管部門因地制宜,在充分考慮當地經濟發展情況、增量配電網業務發展情況,并聽取增量配電網企業和社會公眾的意見后,核定配電價格。

       對于非招標方式確定投資主體的項目,應當對三種定價方法進行權衡。準許收入法需要政府投入更多監管,即核定增量配電網企業的相關成本、收益和稅金,確定年度準許收入,再對配電價格進行核定。最高限價法則是通過“準許成本加合理收益”的方法測算某一配電網的配電價格,再參考其他因素確定該配電網的最高限價,在最高限價下,具體的配電價格由企業提供方案,報備案即可,這一過程中企業的自主性更大,政府監管的力度較小。標尺競爭法則是在最高限價法的基礎上,與區域內其他配電網價格進行加權平均來確定。對于增量配電網企業起步較晚,相關業務還不夠成熟的省市,可以采用準許收入法,適度加強政府監管,以政府力量支持、引領行業服務的發展;而對于發展較為成熟的地區,可以適度讓利于企業,給予企業更多地定價自主權,促進增量配電網企業的良性競爭,可在最高限價法和標尺競爭法中選擇適用。

       同時,無論是否以招標方式確定投資主體的項目,價格調整機制都應當存在并發揮作用,適時的價格調整可以讓配電價格越來越接近其實際價值,更能準確反映出運營中的配電成本。在國家發改委發布的《區域電網輸電價格定價辦法(試行)》《跨省跨區專項工程輸電價格定價辦法(試行)》《指導意見》這兩辦法一意見中,都提及到應當存在一個配電價格的調整機制,并給出了一些調整配電價格原則性的條件,例如國家重大政策發生調整、重大自然災害等。

       各地應當在國家發改委兩辦法一意見的指導下,根據各自情況設定調整配電價格的靈活機制,包括監管周期、條件、考核等規定。配電價格的調整對增量配電網企業的供電服務也會造成一定的影響,完善的價格調整機制的建立,可以激勵企業提高經營效率、降低配電成本,從而達到企業與用戶共同獲益、供電服務市場更加完善的良好局面。

       03明晰增量配電網企業與用戶間

       產權分界點

       增量配電網企業與用戶之間產權分界點的明晰,要求雙方應當對產權分界點這一事項進行約定,由雙方之間的約定為準,給予了企業與用戶之間充分的約定自由。而對于產權分界點的確定,除了可以在供用電合同中具體約定外,在用戶不愿對相關設施進行維護、自愿放棄設施產權希望由企業進行維護的情況下,還可以以雙方后續達成的書面約定、產權轉讓協議等書面證明文件為準。對產權分界點的確定,有利于增量配電網企業與用戶之間權責的分明,避免造成互相推諉、互相究責或是無人管理的糾紛。并且萬一產生的不利后果,也能夠清楚劃定賠償責任。

      但是,這種賦予增量配電網企業與用戶的自由選擇權并不能一概而論,更合適的方式是根據用戶類別的不同進行松緊不一的規定,而非完全自由約定。尤其對于居民用戶來講,其基本上沒有獨立維護或維修相關供用電設施的能力,賦予雙方自由的約定權很可能使得相關企業在供電服務中逃避履行維護責任,從而使得居民用戶陷入無人負責、無人管的境地。         因而,對于居民用戶可以采取統一規定,限制雙方的自由約定,以供電接戶線的最后支持物為分界點,以保障增量配電網企業供電服務的順利進行。


原標題:增量配電網企業供電服務的問題與法律建議


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